樓市話山論見：住房市場發(fā)達地區(qū)或可優(yōu)先開征房地產稅

有觀點認為，像上海、深圳這類超級城市所做的嚴厲樓市調控，抑制樓市投機炒作行為，直接目的都是以時間換空間，為后續(xù)出臺房地產稅做準備。1月21日，上海樓市新政出爐，要求“明確嚴格執(zhí)行住房限購政策。對夫妻離異3年內購買商品住房的，其擁有住房套數(shù)按離異前家庭總套數(shù)計算”、 將個人對外銷售住房增值稅征免年限從2年提高至5年等，被認為是上海史上最嚴調控政策。深圳更是在5天內3次“打假”，整治樓市亂象，進行房產調控。

房地產稅再次成為輿論關注的話題。“將來房地產稅是作為地方政府的主稅種，是否開征與地方財政收支有關，與該城市是否為特大城市沒有關系。房地產稅對所有城市的作用都是一樣的?！敝袊嗣翊髮W國發(fā)院城市與房地產研究中心主任況偉大在接受時代周報記者專訪時表示。自2013年十八屆三中全會提出“加快房地產稅立法，并適時推進改革”，房地產稅何時開征成為全民關注的熱點話題。至今七年多，房地產稅依然未落地。

2020年5月18日，中央提出“穩(wěn)妥推進房地產稅立法”。同年12月23日，財政部部長劉昆在《人民日報》發(fā)表《建立現(xiàn)代財稅體制》一文，表示要“健全以所得稅和財產稅為主體的直接稅體系，逐步提高其占稅收收入比重”。并在談及備受關注的房地產稅時提到：按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，積極穩(wěn)妥推進房地產稅立法?！皬摹€(wěn)妥推進’到‘積極穩(wěn)妥推進’意味著不能搞一刀切，房地產稅要因地制宜，同時具備條件的地區(qū)要積極推進?！睕r偉大說道。

況偉大，中國人民大學商學院財務與金融系教授，博士生導師，賓夕法尼亞大學沃頓商學院高級訪問學者，國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市與房地產研究中心主任，中國城市經濟學會城市公共經濟與政策專業(yè)委員會副主任，2011年入選教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃” ，研究領域包括房地產金融、房地產經濟和城市經濟。

住房市場發(fā)達地區(qū)可優(yōu)先開征

2011年1月27日，經國務院同意，上海和重慶分別成為征收房產稅的試點城市。你認為這兩個城市在推行個人住房保有環(huán)節(jié)征收房產稅效果如何，是否達到當初設定的試點作用？為何會出現(xiàn)這樣的結果？上海是對增量住房試點，重慶是對存量和增量住房試點，嘗試了不同稅基、不同差別稅率對房價和房產稅收的影響。兩地基本實現(xiàn)了試點目的，但尚未體現(xiàn)出房產稅對房價和地方稅收的效果。

從作用來看，這兩地試點經驗能否為全國開征房地產稅打下基礎？房產稅征收對象僅包含房產，房地產稅則包含房產和土地。上海和重慶是在不同經濟發(fā)展狀況、不同住房市場的試點，結合人均住房面積和房價，對存量和增量住房征稅，實施差別稅率，達到了試點的目的，為全國開征房地產稅打下基礎，提供了經驗。

劉昆撰寫的文章是針對“十四五”規(guī)劃提出的。這是否意味，在2025年前有可能會出臺房地產稅？“十四五”是最好的開征時機嗎，為什么？房地產稅最佳開征時機與是否是“十四五”沒有關系，但與不同城市城市化水平、土地財政、住房市場相關。對于城市化率較高、土地收入占比較低、住房市場較發(fā)達的地區(qū)，可以優(yōu)先開征房地產稅。

制定免征額更公平合理

自2013年十八屆三中全會提出“加快房地產稅立法，并適時推進改革”，至今已七年多。房地產稅法為何難出臺？現(xiàn)在推行房地產稅最大障礙是什么？房地產稅難出臺是由于涉及面很廣，不僅涉及到中央和地方關系、分稅制以及中國稅收制度改革，還涉及土地財政與房產稅關系、居民稅收負擔和征管成本。最大的障礙在于是否增加了居民稅負，從而增加了征管成本。

按目前的趨勢，你認為，房地產稅是以統(tǒng)一不動產登記平臺為基礎，制定不動產稅法案，將房屋作為不動產的一部分納入其中，還是直接制定房地產稅？為便于厘清不同稅種之間的關系，應該統(tǒng)一稅負，以統(tǒng)一不動產登記平臺為基礎，制定不動產稅法案比較好。

征稅范圍、稅率、免征標準，是房地產稅法立法制度設計的重中之重。在你看來，多少稅率較為合適？應該全國統(tǒng)一，還是分城分策？是否有需要設定免征額？該如何設定免征額？從理論上講，房地產稅屬于財產稅，對所有的房產都需要開征房地產稅，但可以對不同數(shù)量的房產開征實行差別稅率。此外，中央政府可制定基準稅率，各地因地制宜地在一定幅度內上下浮動。中國房地產稅的稅率上限一般不太會超過2%。

免征標準應對特殊房產和特殊人群，不應針對人均面積免征。因為相同免征面積的房產，在市中心的價值和市郊的價值差異巨大，沒有體現(xiàn)出房地產稅對居民財產的調節(jié)作用。

制定免征額比制定免征人均住房面積更加公平合理。免征額要根據(jù)中低收入者的負擔能力設定。

目前的房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、印花稅等涉及到房地產的交易環(huán)節(jié)。如果在保有環(huán)節(jié)征收房地產稅，是否會造成重復征稅的情況？未來是否會整合相關稅種以及合理降低房地產在建設交易環(huán)節(jié)的稅費負擔？在交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)征稅的目的是不同的，交易環(huán)節(jié)征稅是促進交易或打擊投機炒作等交易行為，而保有環(huán)節(jié)征稅是調節(jié)財產存量，二者不是重復征稅，不可合并。但可根據(jù)居民稅收負擔能力，調節(jié)稅基和稅率。

有觀點認為，土地出讓金和房地產稅之間可能存在重復征稅的問題。你如何看？應該如何協(xié)調兩者之間的關系？必須指出的是，土地出讓金和房地產稅不是重復征稅。前者是地租，是土地使用權價格，后者是對房產征稅，屬于兩種不同性質的收入。

但鑒于城市土地屬于地方政府所有，形式上土地租金屬于地方政府所有，給非專業(yè)人士造成了重復征稅的錯覺。鑒于土地出讓金和房地產稅主要用于地方公共產品和公共服務支出，二者有相互替代作用，當某地土地出讓金枯竭時，可以考慮開征房地產稅。

房價抑制作用有限

很多人都將房地產稅看作抑制房價的有效手段。但你曾研究發(fā)現(xiàn)，若不考慮房地產稅開征與住房所有者特征的相互作用，開征房地產稅對房價的抑制作用有限？為何會這么認為？房地產稅是國外地方政府的主稅種，會根據(jù)地方公共支出確定房地產稅的計稅條件。

根據(jù)國際實踐經驗，房地產稅具有流轉稅（exercise tax）、受益稅（benefit tax）和資本稅（capital tax）作用，但房地產稅主要具有受益稅作用，是豐富和增加地方收益的主稅種，滿足地方公共產品和公共服務的供給，而非流轉稅和資本稅致力于降低房價。

據(jù)此，中國房地產稅率的上限一般不太會超過2%，盡管開征房地產稅能降低房價，但房價下降幅度有限，對穩(wěn)房價作用有限。

2018年，時任財政部副部長史耀斌總結房地產稅的作用時表示：“房地產稅主要是調節(jié)收入分配，特別是個人財富的集聚，起到促進社會公平的作用。同時籌集財政收入，用來滿足政府提供公共服務的需求?！狈康禺a稅出臺是否真正能夠調節(jié)收入分配？為什么？根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，房產是居民的主要財產，占73%左右，所以開征房地產稅可以調節(jié)居民收入分配。

一般認為，未來的房地產稅會將房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅及土地增值稅三種稅合并在一起征收。雖然房地產稅的主要作用籌集財政收入，但土地出讓金是一次性收入，而房地產稅是持有期征收，這樣在短時間內是否會對地方財政產生沖擊，尤其是在疫情影響之下？中國稅收制度改革的前提是保證地方稅收穩(wěn)定，主要是優(yōu)化結構，優(yōu)化稅種和稅率。稅收結構和稅種調整不會對地方財政產生沖擊。開征房地產稅亦不會對地方財政產生沖擊。此外，房產稅與城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅不同，前者是對保有環(huán)節(jié)征稅，后兩者是對交易環(huán)節(jié)征稅，作用不同，不宜將三者合并。

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